Kavram olarak kamu yönetimi, en genel manada kamu politikalarının uygulanmasını ifade eder. Kamu yönetimi, hükûmet politikalarının, programlarının ve kararlarının uygulamasını ve kamu hizmetlerinin yürütülmesini sağlar. Belirli düzeyde de olsa hükûmet politikalarının belirlenmesinde rol oynar; hükûmet politikalarını etkiler ve yönlendirir. Kamu yönetimi, kamu hizmetlerinin planlanmasını, organize edilmesini, yönlendirilmesini, koordine edilmesini ve gözetlenmesini içerir.

Devletin tüm faaliyet alanlarını kapsadığını ileri sürenler olsa da genel kabul gören anlayışa göre kamu yönetimi, yürütme alanıyla sınırlıdır. Yasama ve yargının dışında, yürütmenin içinde yer alır. Kamu yönetiminin örgütsel yapısı, genellikle idare olarak adlandırılır. Kamu yönetimi, standardize edilmiş bir hiyerarşik yapı içinde, yukarıdan aşağıya doğru piramidal bir tarzda örgütlenir. Tanımlanmış görev alanları söz konusudur. Üstlerin yasal talimatlarının astlar tarafından yerine getirmesini içerir. Görev tanımları söz konusudur, uzmanlaşmaya ve çalışanların uzmanlığına dayalıdır.

Kamu yönetimi, bir faaliyet/etkinlik alanı olduğu kadar aynı zamanda akademik bir disiplindir. Kamu yönetimi disiplini, ağırlıklı olarak hükûmet politikalarının ve programlarının yönetimi, gerçeğe dönüştürülmesi ve geliştirilmesi, karar alma süreçlerinin incelenmesi, politika analizi, kamu çalışanlarının mesleğe hazırlanması, çalışma hayatının organize edilmesi, idarenin sistematik çalışması gibi konulara odaklanır. Kamu yönetimi, aynı zamanda disiplinler arasıdır. İnsan kaynakları, organizasyon teorileri, işletme yönetimi, sosyoloji, siyaset bilimi, hukuk, iktisat, maliye, istatistik gibi disiplinlerle kesişmektedir.

Kamu yönetiminin tarihi, devletin, dolayısıyla uygarlıkların tarihi ile başlar. Türü ve niteliği ne olursa olsun, hemen hemen bütün devletlerde kamu yönetimi ortaya çıkar. Mezopotamya uygarlıkları, Mısırlılar, Romalılar, Yunanlılar, Hintliler, İranlılar, Çinliler ve diğer toplumlar, kamu düzeninin sağlanması, askerî faaliyetlerin yürütülmesi, refahın korunması, finans ve vergilendirme konularında uzmanlık bilgisi gerektiren kişilerin görev yaptığı kamu yönetimi birimleri oluşturmuştur. Söz konusu geleneksel kamu yönetimi yapılarının ve anlayışlarının bir kısmı, modern zamanlara kadar varlığını sürdürdü. Adem-i merkeziyetçi feodal yapı, Orta Çağ Avrupası’nda güçlü bir kamu yönetimi sisteminin ortaya çıkmasına imkân vermese de Roma kamu yönetimi anlayışı, birçok yönüyle Bizans coğrafyasında etkili oldu. İran-Sasani kamu yönetimi anlayışı, İslâm devletlerine nüfuz ederek, Abbasi, Selçuklu ve Osmanlı Devleti’nin kamu yönetiminde varlığını korudu. Osmanlılar, devraldıkları idari mirası sentezleyerek güçlü bir kamu yönetimi sistemi inşa etti. Söz konusu kamu yönetimi anlayışı, modern zamanlara kadar başarılı bir örnek olarak işlev gördü.

Modern merkeziyetçi ulus devlet anlayışıyla birlikte kamu yönetimi de dönüştü. Modernleşme, uluslaşma, merkezileşme, yayılmacılık, kalkınmacılık, refah devleti politikaları, sosyal devlet uygulamaları, karmaşık sorunların çözümü, ekonomik ve toplumsal krizler, dünya savaşlarının yol açtığı sorunların giderilmesi çabası vb. hususlar kamu yönetiminin yapısını ve işleyişini değiştirdi. Kamu yönetimi daha karmaşık ve daha işlevsel hâle geldi; faaliyet alanı genişledi. Modern toplumlar; kamusal malların tedarik edilmesi, kamusal hizmetlerin sunulması, hayat standartlarının ve refah seviyesinin artırılması, ekonomik büyümenin sürdürülmesi, kamu düzeninin ve güvenliğinin sağlanması, eğitim faaliyetlerinin yürütülmesi, vergilerin toplanması vb. konularda, kamu yönetiminden daha fazla yararlandı.

Modern dönemde Prusya ve Fransa, modern kamu yönetiminin gelişmesine öncülük etti. Birçok ülke, bu ülkelerin kamu yönetiminden esinlenerek geleneksel kamu yönetimi sistemlerini modernize etti. Özellikle Prusya’da kamu yönetimi, ulusal birliği ve istikrarı sağlamanın, merkeziyetçi devleti inşa etmenin ve yeni hedeflere ulaşmanın aracı olarak görüldü. Ayrıca kamu yönetimi, bu dönemde pozitivist düşüncenin egemen kılınmasında, şehirlerin özerkliğinin ve aristokrasinin feodal ayrıcalıklarının giderilmesine aracılık etti. Kamu görevine alınma ve terfi usulleri, yasayla düzenlenerek rasyonalize edildi; liyakat sistemine geçildi. Merkezî hükûmet tarafından atanan ve merkezî hükûmete karşı sorumlu olan kamu görevlilerinin görev alanları genişleyerek zamanla vilayetler ve belediyeler, merkez tarafından sıkı kontrol altına aldı. Fransa’da özel bir okulda özel olarak yetiştirilen kamu görevlileri, yeni rejimin bekçileri hâline geldiler. İçişleri Bakanlığına bağlı kamu görevlileri, tüm idari birimleri kontrol altında tuttular. Faaliyetlerinden dolayı yargılanmaları özel mahkemelerce yapıldı. Kamu yönetimine has bir hukuk sistemi (idare hukuku) ve yargı düzeni (idari yargı) geliştirildi. Kamu görevlilerine yönelik hukuk düzeninin gelişmesinde Danıştay önemli işlev gördü. Prusya ve Fransa kamu yönetimi sistemi, modern Türk kamu yönetimine esin kaynağı oldu.

18. yüzyıl sonlarına doğru “kamu yönetimi” terimi, akademik literatürde kullanılmaya başladı. Amerikan kurucu babalarından Alexander Hamilton (ö. 1804) yazılarında, kamu yönetimi kavramını kullandı. Kamu yönetiminin gelişmesine ve bağımsız bir disiplin hâline dönüşmesinde bazı kişilerin önemli katkıları oldu. Fransız Charles Jean Bonnin (ö. 1846) tarafından Kamu Yönetiminin İlkeleri (Principles d’Administration Publique) adlı çalışma 1812 yılında yayımlandı. Sonradan ABD başkanı seçilen Woodrow Wilson’ın (ö. 1924), İdarenin İncelenmesi (The Study of Administration) adlı çalışması, Frank Johnson Goodnow’un (ö. 1939), Siyaset ve İdare (Politics and Administration) adlı çalışması, Leonard D. White’ın (ö. 1959), Kamu Yönetimi Çalışmasına Giriş (Introduction to the Study of Public Administration) adlı çalışması, kamu yönetiminin siyaset biliminden ayrışmasına ve bağımsız bir disiplin hâline gelmesine katkıda bulundu. Buna 1939 yılında kurulan Amerikan Kamu Yönetimi Derneği’nin (American Society for Public Administration) faaliyetlerini de eklemek gerekir.

Alman sosyolog Max Weber’in (ö. 1920) modern bürokrasi üzerine ortaya koyduğu görüşler, kamu yönetimi disiplinine önemli katkı yapmakla kalmadı, aynı zamanda mesleğe olan ilgiyi de artırdı. Weber’in ortaya koymuş olduğu görüşler, kamu yönetimine ilişkin önemli bir teorik çerçeve sunmuş oldu. Weber tarafından formülize edilen iş bölümü, uzmanlaşma, işlerin rasyonel hâle getirilmesi, profesyonellik (meslekleşme), kuralların yazılı hâle getirilmesi, görev hiyerarşisi, emir komuta zinciri, gizlilik, işyeri ve özel konutun ayrışması, nesnellik (gayrişahsilik) gibi kavram ve ileler, kamu yönetimine de uygulandı. 1980 sonrası ortaya çıkan Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management-NPM) yaklaşımı, Weberyen kamu yönetimine yönelik önemli eleştiriler getirmiş olsa da Weberyen yönetim anlayışı ciddi değişime uğramadı. Ayrıca Frederic Winslow Taylor’ın (ö. 1915), Bilimsel Yönetimin İlkeleri (Principles of Scientific Management) adlı çalışması, William. F. Willoughby’ın (ö. 1960), Kamu Yönetiminin İlkeleri (Principles of Public Administration) adlı çalışması, Henri Fayol’un (ö. 1925), Endüstriyel ve Genel Yönetim (Administration Industrielle et Generale) adlı çalışması, Luther Gulick (ö. 1993) ve Lyndall Urwick’in (ö. 1983), İdare Bilimi Üzerine Makaleler (Papers on the Science of Administration) adlı çalışmaları, kamu yönetiminin kendine has alanının oluşmasına ve yönetimin ilkelerinin gelişmesine katkıda bulundu.

1940’lı yıllarda kamu yönetiminin bağımsız bir disiplin olduğu yönündeki görüşlere ve kamu yönetiminin ilkelerinin bilimsel geçerliliğine yönelik önemli eleştiriler yapıldı. Herbert Simon (ö. 2001), yaptığı çalışmalarla, kamu yönetimiyle ilgili her yönetim ilkesi için karşı bir ilke olduğunu ve böylece genel geçer ilkeler fikrinin geçersiz olduğunu ileri sürdü. Dwight Waldo (ö. 2000), genelgeçer yönetim ilkelerine ve bu ilkelerin belirlenmesinde kullanılan metodolojiye (yönteme) karşı çıktı. Robert A. Dahl (ö. 2014), kamu yönetimi ilkelerinin bilimsel olmadığını ortaya koyan çalışmalar yaptı. Tüm bunlara rağmen kamu yönetimi disiplini canlılığını korudu. 1970’lerden itibaren kamu yönetimi, diğer disiplinlerle olan bağlarını sürdürmeye devam ederek bağımsız bir disiplin olarak kendini kabul ettirdi. 1980’lerde ortaya çıkan Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management-NPM) anlayışı, kamu yönetimine yeni bir açılım sağladı. Özellikle yeni bilgi teknolojileri ve kamu reformları, kamu yönetimi disiplinine olan ilginin canlı kalmasına katkıda bulundu.

Sonuç olarak kamu yönetimi, devletin olmazsa olmazı olarak devletle birlikte ortaya çıkmış, devletle birlikte varlığını sürdürmüştür. Devletler var oldukça var olmaya, önemini korumaya, akademik bir disiplin olarak diğer disiplinlerle etkileşim içinde varlığını sürdürmeye devam edecektir.

Hamza Al